清嘉庆十二年(1807)，棉湖设立揭阳县佐堂(相当于副县级)，行使县级职权，分治揭阳西隅，并在现今的方围居委三角埕建造一座与县城相应的城隍庙。这座城隍庙保存至今仍基本完好，墙壁为贝灰沙土结构，屋顶为杉木瓷瓦结构。当时，潮州府设置九个县，每个县城都建有城隍庙，本是九县九城隍，而棉湖不是县城而建起了城隍庙，排行第十。这样便有了潮州九县十城隍之来历。
    为什么要在棉湖设置佐堂，建起城隍庙?这应从棉湖当时在政治、经济、文化、军事等方面的地位和作用说起。
    棉湖建置已有1000多年历史，宋太平兴国二年(977)，棉湖已形成城寨，具备城防的规模。这里出土的宋代钱币，反映了当时棉湖商贸繁荣的历史；长达60多丈的棉湖桥，是宋代揭阳最大的石桥。《揭阳县志》载：“棉湖桥在霖田都，外通鸿沟，长60余丈，今废。”说明这一时期棉湖的生产力已达到较高水平。明洪武三年(1370)，霖田都巡检司署由巡检黄传铭自东园湖口村迁入棉湖，地址在今棉湖影剧院，门口特书“湖口旧署，揭邑吩咐”八个字。从此之后，棉湖更加繁荣，成为明代揭阳西部重要的集镇，更显示了棉湖在政治、经济、文化和军事上的地位。但同时，棉湖也成为“山贼海寇相继剽掠”的对象，故“村市乃筑墙为寨，设兵驻守”。至清顺治、康熙年间，为确保本地安宁，故设立棉湖营汛，隶潮州总镇右营镇标统辖，署弁兵为卫。由于治安有保障，使人口逐步增加，经济发展，特别是康熙七年(1668)11月，棉湖发动有关人士捐资修建榕江码头，使紧靠榕江南河的棉湖水运业更加发达。水运可上溯里湖、河婆，下通揭阳、汕头。加上陆路运输，水陆交通并进，促进了经济的繁荣。尤其是制糖业，周围村落糖寨处处皆有，镇区土糖加工作坊、糖仓到处可见。如：红糖大规模运销京津沪、江浙苏杭一带，出口量为当时全省之最。其中棉湖所产的“湖赤”(赤砂糖)享誉京津及华东。制糖业的兴盛，带动了本地榨油、粮食及手工业的同步发展。乾隆嘉庆年间，棉湖已有20多个重要行业，商号达 600余家。
    棉湖不仅经济发达，而且人文蔚茂，文物古迹众多，早在宋代，就有进士王敏任潮阳县令。及至明清，更涌现出许多杰出人物，如：林景拔，清康熙壬辰进土，入翰林；林德镛，康熙六十年殿试钦点第一名，为武状元；杨世达，任汤阴县令，治理汤阴10年，政绩卓著，兴修水利，创办义学，并重建岳王庙，撰修《汤阴县志》10卷行世，作为民族英雄岳飞故乡的父母官，吏廉政丰，垂誉丹青；还有骁勇善战、屡立战功的虎门副提督、潮州总兵卓兴；有集诗书画于一身的曾习经，被梁启超誉为“有清易代第一完人”，是“岭南近代四诗家”之一，等等。文物古迹方面：据调查，有文物点、古遗址、石建筑、革命遗址等160多处。如棉湖古八景：云湖两月、东关两帝、花果古寺、池尾新宫、谈经两亭、沙滩热闹、鳌头独占、北阁佛灯。现已列为县级重点文物保护单位的有兴道书院等9处。1996年，棉湖镇被广东省人民政府列为省第二批省级历史文化名镇。
    棉湖从宋代以来，经济较为繁荣，文化较为发达，是人才荟萃的地方。《潮州府志》所载清代巡检王秀所作的《棉湖社学碑记》中写道：“棉湖距县治六十里，为霖田都巨镇。土田肥美，民物殷饶，衣冠之族，弦诵之家，甲于通邑。”鉴于棉湖在政治、经济、文化军事等方面的重要作用和清代揭阳地域广阔，霖田都又离县城较远，为便于行政管理，清嘉庆十二年(1807)，湖口巡检署移往河婆，改称河婆巡检司，当时，原棉湖湖口巡检司衙署升格为“揭阳县佐堂，并建造棉湖城隍庙。佐堂的设立，加强了对榕江中上游所属地域的管理。管辖范围除今上砂、五云以外的整个揭西县及今揭东县的白塔、龙尾、霖盘等地。辖区长达40公里，宽20公里。使棉湖成为清代中期之后榕江中上游政治、经济、文化等的中心。